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《条例》修订草案基本延续了之前的做法。

第二，从政府信息公开制度反映主权者的被动地位来看，此轮修法对作为公开例外的内部管理信息的界定需要完善。基于上述理由，双轨不应也不可并作一轨。

黄海华《：政府信息公开的多元思考——修改〈政府信息公开条例〉应当遵循的立法原则》，《中国法律评论》2016年第4期。据此，人民主权原则之下，代议民主和参与民主不是非此即彼，也不能混同替代，而应共存并行。[27]后向东：《构建新时代中国特色政府信息公开制度》，《中国行政管理》2018年第5期。该条规定：对于行政机关依申请决定公开的政府信息，申请人认为该信息与公众利益重大调整、需要公众广泛知晓，以及需要公众参与公共决策相关的，可以建议行政机关将该信息纳入主动公开的范围。这是因为：第一，十八届四中全会明确指出坚持依法治国首先要坚持依宪治国，任何立法的修改都应在宪法精神的指引下进行，不得脱出宪法所设立的框架。

但这非但没有改变政府信息公开制度以参与民主原则为宪法基础，反而把两者之关联表达得更加切实、准确、明晰和突出。申请人没有资格限制，不需要说明申请的目的，申请人特殊的个体利益并不总是存在，或者即使存在也不需要证明，行政机关决定是否公开时不应将其作为考量因素。[75] 罗豪才，见前注[73]，第54页。

[97] Benoît Plessix, op.cit., p.13-14. [98] 尹田，见前注[95]，第97页。摘要:  行政协议乃是行政主体主动进入市场、寻求与市场主体开展合作的尝试，双方当事人只能通过平等协商才可达成关于权利、义务的合意，进而建立行政协议关系，这与民事合同完全一致。[178] 由此，无论是单方变更权，还是单方解除权，其行使既不必提前获得相对人的同意，也不必首先诉诸行政法院，获得行政法官的认可，而即可径自作出变更或解除的决定，并直接执行。注释: [1] 最高人民法院作出（2015）民一终字第244号河南新陵公路建设投资有限公司与辉县市人民政府管辖裁定书。

在法国，应由部长代表中央政府签署行政协议，并且行政协议的标的应该属于本部门的分工领域。回顾法国行政协议的实践历程，我们发现，当行政主体进入市场寻求合作时，其也同样无法逃脱价值交换规律的客观约束。

而另一方面，其也对该权力的主体权限、行使条件、实施后果设置了诸多限制，特别是允许双方当事人通过约定将权力行使条件具体化，并授予行政协议相对人向行政主体主张全额赔偿的权利。即便该案法官也承认，涉案协议属于典型的BOT模式的政府特许经营协议，但基于上述的考虑，法官仍坚持认为其不属于 行政协议。[80] 罗豪才、甘雯：行政法的‘平衡及‘平衡论范畴，《中国法学》1996年第4期，第51页。因为，不同于民事合同以实现意思自治为目的，行政协议乃是以调动市场的力量从而更好地实现公共利益为目的，其法律制度要求能够恰当地协调公共利益与私人利益之间的复杂辩证关系，因此，当双方当事人之合意严重有悖于公共利益时，即应该引入构建双方权力与权利结构性均衡的公法性制度安排，以兼顾公共利益相对于私人利益之优先性与私人利益相对于公共利益之根本性。

可见，确如佟柔教授所言，即便是部长亲自到市场去购买蔬菜，双方也只能讨价还价、平等相待。[63]这里的公法性的制度安排，用加斯顿·杰兹（Gaston Jèze）的话说，乃是指基于公共服务之规范且持续性运作的考虑所必要的制度安排。然而，法律地位的平等化并未让行政协议完全消融于民事合同之中，其特殊性从法律地位上的不平等转变为目的上的公益性，进一步具体化为行政协议之内容必然包括以维护公共服务之良好运作为目的的客观制度安排（即公法性的制度安排），此非当事人能够主观自由地约定。[15] 可见，在十九世纪的法国，政府特许经营与政府采购（包括：政府工程采购与政府货物采购），共同构成了行政协议的最初具体形态。

在这里，原因对当事人利益无疑起到了一种保护作用，有利于防止一方的利益被另一方不法侵害。[46]19世纪的德国公法也接受此种看法，耶利内克就认为，国家是拥有独立人格的法人，享有作为主观权利的公权力，这是一种不受限制的和不可抗拒的权力，但是拥有此种‘支配权的主权国家可以自愿地服从于法律，即自我施加的限制。

[19]其特征之一便是：行政主体向私营企业寻求合作。[108]行政法官完全继受了民法学的观点，将胁迫的要件梳理为如下四项[109]：① 需要存在实体意义上的威胁（menace），行政法官会审查案件中主张受到胁迫的当事人的抵抗能力（force de résistance），以判断涉案行为是否对其构成真正的威胁。

[146]其带来的结果，即是若合同签订的目的违反法律或伤害公序良俗，则该合同无效。[18] 政府特许经营模式同样旨在借助市场的力量，以更为高效地提供公共服务。[2] 上述的裁判理由在学术层面会引发下列疑问：行政协议是否同样属于平等主体之间达成的合意？进一步而言，民事合同中的平等原则能否同样适用于行政协议？对此问题，法学界仍未能提供清晰的答案。要知道，正得益于这一特征，行政协议才能够既调动市场的力量以实现公共利益与私人利益的共赢，又避免市场力量与公共利益严重相悖时公益与私益皆受到过度的伤害，从而达到更好地实现公共利益这一最终目的。[5] 孙笑侠：契约下的行政—从行政协议本质到现代行政法功能的再解释，《比较法研究》1997年第3期，第323页。1910年3月11日的法国电车总公司案，首次确立了行政主体单方变更协议内容的权力。

[103] Christophe Lajoye, op.cit., p.346. [104] Benoît Plessix, op.cit., p.13-14. [105] Ibid., p.13-14. [106] 比如在CE, 21 mai 1926, ville de Honfleur, Lebon p.533中，最高行政法院否定了行政主体提出的自己受到了相对人欺诈而希望撤销合同的主张，原因在于市政府并没有努力运用其享有的信息手段或者去询问受特许人，以收集关于煤炭和焦炭的价格如何根本性地影响煤气销售价格的任何信息。在建国后相当长的一段时期内，我国行政法学主要受到苏联的影响，管理论一度被视为行政法学主流基础理论。

[87] 公法合同规则，受到私法合同之一般规则的启发，但又加入了对公共服务的规范且持续运作的考虑。[135]凡约定上述内容的行政协议，皆无效。

如此裁判，显然乃是由于本案法官囿于对行政活动命令-服从模式的传统理解，而没能看到现代意义上的行政法同样要求行政活动的双方当事人在法律地位上平等，及其所呈现出的交替式二元性的制度特征。而就我国行政法学的发展而言，行政法律关系当事人之间的法律地位，也经历了由高权性向平等性的演化过程，这才使得平等原则在我国行政协议中的适用成为可能。

（一）缔约制度中的平等原则 行政协议的缔约制度，乃是行政法官主动借鉴民事合同缔约制度的成果，内容以主观法律制度为主，但公法性的制度安排仍然渗入其中。[130]前三者与民法对合同标的的要求并无差别，[131]而对于标的的合法性，行政协议法律制度则提出了更高的要求：行政协议的标的（……）不仅需要合乎法律的强制性规定，还要审查其是否能与‘合同概念本身相兼容，[132]以避免重要的公共利益沦为被交易的对象：1）不得约定将行政主体的高权权能转移给第三人[133]。具体而言，行政协议中的意思表示瑕疵主要包括三类，即错误（lerreur）、欺诈（le dol）和胁迫（la violence）。但是，无可否认的是，行政协议中的双方当事人所各自代表的利益在质的规定性上确实存在差别，二者之间构成复杂的辩证关系，[202]申言之：以维护人格尊严为原点自然延伸出私人利益的根本性，但处于社会共同体中，我们又必须在一定程度上承认公共利益相较于私人利益的优先性。

[43] （法）莱昂·狄骥，见前注[40]，第357页。最为典型的例子，乃是行政协议中行政主体享有的单方变更权与单方解除权，[171]我国2015年修订《行政诉讼法》也于第七十八条间接确立了这两项制度[172]。

其他案件中，最高行政法院还曾禁止政府作出任免某公务员的承诺，以及禁止政府作出不再修改与公共服务相关要求和条件的承诺。然而，需要注意的是，行政协议中双方法律地位的平等，并不能必然推导出《合同法》第三条所规定的一方不得将自己的意志强加给另一方的训条。

在1982年法国地方分权改革之前，地方政府尚未享有行政自治权，其签订的此类重要的经济性行政协议都需要获得国家派驻地方的代表即省长核准后才能生效。参见：André de Laubadère, Frank Moderne, Pierre Delvolvé, op.cit., points 440-441. [92] Christophe Guettier, op.cit., p.363. [93] Benoît Plessix, « La théorie des vices du consentement dans les contrats administratifs », RFDA 2006, p.12. [94] Laurent Richer, op.cit., p.134. [95] 尹田，《法国现代合同法：契约自由与社会公正的冲突与平衡（第二版）》，法律出版社2009年，第83页。

如加斯顿·杰兹（Gaston Jèze）所言，政府采购法律制度最为明显的优势，就是国家财政（Le Trésor）能够通过自由竞争获得更好的采购结果。但不容忽视的是，考虑到公共服务之需求在履行期间内的易变性（la mutabilité），行政协议的履约制度仍需引入客观法律制度，调整协议内容以适应公共利益之新需求，同时对协议相对人之经济利益进行再平衡。[106]最后要注意，与民事法官一样，行政法官也认为主张受到欺诈的当事人必须提出证据，无论对于行政主体还是协议相对人，都不能推定欺诈的存在。我国当下的行政法理论也已经超越了管理论的命令-服从模式，而走向平衡论之权力与权利的结构性均衡，[81]个人法律人格的提升使得其已不再是单纯的服从者，而获得了更为丰富、全面的法律权利保障。

这具体表现为对行政主体之缔约权限、缔约内容及缔约原因这三方面的约束。与民事法官一样，法国行政法官也曾引用此规则处理行政协议的案件。

[168] 在过去的实践中，以不诚信之行为破坏契约的履行时有发生，比如在2009年12月28日的Commune de Béziers案中，一方当事人提起履约诉讼，要求对方按照协议约定履行义务，而另一方当事人主张该协议在缔结时存在违法，因此要求法院认定协议无效，从而逃避己方的合同义务，[169]最高行政法院判决认为：合同一方当事人不能为了规避合同（义务），而主张某种其在过去不可能不知晓并且在合同尚未妨碍到该当事人时其并未主张的瑕疵，因为这样的行为违背了合同关系忠诚原则。概言之，即突出相对方的主体性、行政关系主体的平等性和公众参与对于行政过程的重要性。

概言之，当公共利益的需求发生明显变化时，行政主体能够规避繁复冗长的谈判程序，快速采取措施，立即调适协议对公共服务之约定，以确保公益得到即刻的满足。[25] 价值交换规律的客观约束甚至延伸到行政协议订立的前端，迫使行政主体在设定合同条件时，不得不更富有弹性，更多地考虑合作方的感受和要求。